Нормативные изменения последних лет, касающиеся границ участка недр, несколько упростили работу недропользователей, сняв ряд системных проблем. Помните, какие сложности были у «Якутугля» в начале десятых годов? Претензии Роспотребнадзора по поводу нарушения границ участка грозили недропользователю отзывом лицензии.
Да и в «нефтянке» было много прецедентов. И вот, в 2012-м и затем в 2017-м году были подписаны документы, упрощающие эту процедуру. Однако в этой теме осталось ещё много вопросов.
Сегодня в нашей стране процедура изменения границ участка недр регламентируется Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование».
Процесс этот может быть связан с технологической потребностью расширения границ участка — причём даже без прироста запасов (например, с учётом границ безопасного ведения горных работ).
Причиной изменения границ участка может стать информация, полученная в ходе геологоразведочных работ, о части месторождения за границей лицензии. Например, при доразведке возникают погрешности оконтуривания (ошибки геометризации), а при отработке устанавливаются более чёткие границы оруденения, которые требуется исправить.
Изменения могут быть как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения участка недр по площади и по глубине. Случаи и основания изменения границ в сторону увеличения и уменьшения, а также случаи многократного изменения границ установлены и регламентированы.
К заявке на изменение границ участка недр компания должна приложить обоснование необходимости такой процедуры. Сложность последующих процессов во многом зависит именно от обоснования.
Наиболее трудоёмко проходит обоснование изменения границ лицензии в случаях, когда оно обусловлено фактической необходимостью, в частности увеличением горного отвода для дополнительного размещения объектов инфраструктуры (подземный конвейер и др.).
При этом сложившаяся ситуация не прописана в перечне согласованных в нормативной документации причин для корректировки контура лицензии.
Изменение границ участков недр
В то же время в современной России в настоящий момент отсутствуют механизм и практика разделения участков недр. Для закрепления на законодательном уровне такой нормы необходимо прежде всего определить целесообразность и необходимость данной процедуры.
Части 7, 8 статьи 7 Закона «О недрах» содержат положения о возможности изменения границ участков недр, предоставленных в пользование на основании лицензии, для обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр. То есть, внесение изменений в законодательство на федеральном уровне не требуется.
Сегодня в законодательстве некоторых зарубежных стран вопрос о разделении участков недр уже урегулирован.
Например, в законе ЮАР «О полезных ископаемых» № 50 от 1991 года прописано, что любое лицо, получившее согласие владельца участка (закон применим к участку земли или остаточной породе), может начать добычу или разведку полезного ископаемого, а также распоряжаться найденными ресурсами.
Такое лицо подаёт заявление в предписанной форме, платит заявочный сбор и получает разрешение на разведку в отношении земли или остаточной породы за свой счёт. Разрешение на добычу выдаётся аналогичным образом.
Горный закон ФРГ от 13 августа 1980 года содержит параграф 28, согласно которому рудное поле месторождения может быть разделено на самостоятельные части (если части будут представлять собой часть недр, ограниченных на поверхности прямыми линиями и вертикальными плоскостями по глубине), если можно не опасаться, что раздел приведёт к раздроблению полей, в частности к осложнению рациональной и планомерной добычи полезных ископаемых.
Анализ законодательства Российской Федерации на предмет возможности раздела участка недр, предоставленного в пользование на основании лицензии, а также судебной практики по этому вопросу позволяет сделать вывод, что действующее законодательство в сфере недропользования, равно как и земельное законодательство, разрешают внести изменения в нормативно-правовую базу.
Речь идёт о возможных изменениях в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429. Вносить изменения в федеральное законодательство не требуется.
Однако для повышения эффективности отработки месторождений необходим документ, в котором проведение доразведки месторождений и уточнение контуров определяются как задачи предприятия. Это нужно для того, чтобы недропользователь отчитывался о выполнении доразведки и приросте запасов для обеспечения сырьевой базы.
Согласование документации по обоснованию изменения границ участка недр (как изложено в Положении) следует поместить на второе место после внесения изменений в границы, представляющие экономический интерес для горнодобывающего предприятия.
Государственный интерес
Такой порядок необходим в первую очередь государству, поскольку неэффективное использование участка недр — это ущерб. Заключается он в том, что в результате разработки месторождения получается добыть значительно меньше руды и полезных компонентов, чем фактически находится в недрах — на флангах и глубоких горизонтах.
То есть запасы так и остаются в недрах. В этой связи требуется производить доразведку месторождения за границами лицензии — а это нарушение законодательства. Вносить изменения в границы лицензии долго и сложно.
Частично проблему решили в 2014 году, когда упростили процедуру выдачи лицензий по заявительному принципу на геологическое изучение (с принятием поправок в приказ МПР России от 15.03.2005 г № 61 Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)).
Но на стадии геологического изучения участков недр и разведки месторождений по-прежнему сохраняется требование о необходимости геологической экспертизы проектов геологоразведочных работ, которую недропользователь проводит за собственные средства, что, по мнению многих пользователей недр, является излишним.
Однако государственные органы управления фондом недр считают нецелесообразным полностью отменить проведение геологической экспертизы таких проектов.
Как известно, детальная разведка до категории С1 ведётся по достаточно редкой сети и потому не может точно оконтурить запасы по простиранию и глубине, возможно выявление других участков. В советский период для проектирования использовались только запасы категории С1, а категория С2 часто не участвовала в процессе.
Уточнение контуров, прирост запасов были обязанностью предприятия, в составе которого работала специальная геологическая служба. Для уточнения контуров запасов предусматривалась доразведка и опережающая эксплуатационная разведка.
За счёт эксплуатационной разведки и доразведки, проводившихся на действующих предприятиях, государство получало заметный прирост запасов и значительное увеличение сроков отработки.
С 1992 года государство перестало финансировать разработку месторождений, оставив, однако, за собой экспертизу запасов. Но качество этой экспертизы уже перестало быть предметом жесткого контроля, а вот за количество поставленных на баланс запасов отчитываться было надо. В итоге сегодня подавляющая часть «приро-ста» МСБ ТПИ обеспечивается не новыми открытиями, а «переоценкой» ранее разведанных месторождений.
В настоящее время, спустя 23 года после передачи продукции недр в частную собственность, действующая классификация запасов и прогнозных ресурсов ТПИ всё ещё не имеет никакого отношения к привлечению инвестиций и служит одной цели: прохождению разрешительного барьера с постанов-кой запасов на госбаланс.
Для привлечения относительно дешёвых зарубежных кредитов и акционерного капитала российский недропользователь вынужден пользоваться классификацией CRIRSCO. Вторая проблема, решению которой должна способствовать новая классификация, — необоснованное включение в запасы разведанных месторождений заведомо убыточной минерализации.
Напряжённая ситуация сложилась лишь с изменением границ лицензионных участков для исправления технических ошибок при лицензировании, поскольку такое основание законодательством не предусмотрено.
Поэтому в настоящее время подобные проблемы решаются только в судебном порядке. Разрабатываются соответствующие поправки к Закону РФ «О недрах» в части изменения границ участков недр.
Границы участков в санитарно-защитной зоне
Важной проблемой для недропользователя при изменении границ участка недр по-прежнему остаётся необходимость корректировки размеров санитарно-защитной зоны (СЗЗ). Эта процедура требуется не всегда.
Если под изменением границ участка недр подразумевается изменение границ горного отвода (лицензии) без увеличения производительности предприятия, то границы СЗЗ корректировке не подлежат.
Это связано с тем, что границу СЗЗ устанавливают исходя из объёма и состава выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также по уровню шума от всех источников предприятия. Они могут располагаться как на поверхности, так и быть подземными, но иметь выброс на поверхность (например, портал штольни).
Согласно нормативным требованиям в части соблюдения санитарно-эпидемиологического благополучия населения границы СЗЗ могут устанавливаться от источника воздействия на окружающую среду либо от границ земельного отвода пром-площадки (предприятия), в то время как изменение границ горного отвода само по себе не влияет на размер установленных границ СЗЗ.
В общем случае, необходимость корректировки границ СЗЗ возникает при увеличении производственной мощности, которое зачастую для предприятия сопряжено с реконструкцией или строительством добывающих и перерабатывающих переделов.
В соответствии с действующим законодательством размещение жилой застройки в границах СЗЗ не допускается. В случае, когда существующая жилая застройка оказывается на территории новой расширенной санитарно-защитной зоны, именно недропользователь несёт ответственность за расселение этой территории. Расселение можно проводить как путём выкупа недвижимости, так и путём предоставления нового жилья за счёт средств недропользователя.
Кроме того, законом установлен перечень объектов, размещение которых в границах СЗЗ также недопустимо (ПП РФ от 03.03.2018 № 222). В их числе объекты образовательного и медицинского назначения, спортивные сооружения открытого типа, организации отдыха детей и их оздоровления, зоны рекреационного назначения и ведения садоводства.
Вышеперечисленные объекты, которые могут оказаться в пределах границ новой СЗЗ при расширении её границ, подлежат ликвидации. Эту процедуру проводят по согласованию с местной администрацией.
Недропользователю может быть предложено либо ликвидировать эти объекты совсем (за ненадобностью), либо построить аналогичные. Строительство объекта-аналога может быть осуществлено и в другом населённом пункте: например, стадион был ликвидирован в посёлке, а новый построен в районном центре.
Кроме того, в границах СЗЗ нельзя размещать объекты для производства и хранения лекарственных средств, объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды.
Помимо ограничения застройки по функциональному назначению, законодательством регламентируется допустимое использование земельных участков, располагающихся в границах СЗЗ.
В частности, в пределах СЗЗ не допускается нахождение земель сельскохозяйственного назначения — они подлежат переводу в иную категорию; а также запрещена любая деятельность, связанная с производством и хранением пищевой продукции.
Обязанность привести вид разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с разрешенным режимом использования ложится на недропользователя. Эти процедуры надо провести в течение 2 лет с момента установления СЗЗ.
Текст: Сергей Антонов, начальник Геолого-маркшейдерского отдела Горно-геологического департамента, Феликс Жданов, ведущий инженер-эколог, Дмитрий Котов, ведущий инженер по геологической оценке месторождений АО «Гипроцветмет»
Спасибо!
Теперь редакторы в курсе.