Экология в законе

Мониторинг состояния природной среды для недропользователей в пределах лицензионных участков как локальное явление, влекущее за собой массу обязательств, завязан на множестве законодательных документов. Однако всё гладко бывает только на бумаге. В реальности же недропользователь оказывается между двух огней, где, куда не ступи — всюду буква закона.

Экологические аспекты за последние годы прочно укоренились в сфере добычи ископаемых, и это оправдано. Поскольку антропогенная обстановка при разработке природных богатств страны меняется, и порой не в лучшую сторону. Но мониторинг, обязывающий недропользователей вести свою деятельность в соответствии с нормативными актами и прочей документацией, становится ахиллесовой пятой предприятия.

А всё потому, что эффективность функционирования карьера (разреза), а, следовательно, и освоения георесурсов в значительной мере зависит от законодательства, которое, увы, всё ещё далеко от идеала.

Закон закону рознь

Действующая система законодательства не всегда принимает облик борца за нормальное функционирование и развитие недропользования. Облачившись в новые формы, закон зачастую противоречит своим собратьям.

К примеру, целенаправленное совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды было очередным позывом к созданию основы для формирования единой государственной системы экологического мониторинга.

Красным словцом казалась пояснительная записка к законопроекту, делавшая акцент на проблему неэффективного взаимодействия между участниками государственного экологического мониторинга. В этом же ключе прослеживалось и отсутствие систем сбора, анализа и сопоставления информационных данных по всем видам мониторинга.

До изменений в законодательстве фигурировали две соотносимые меж собой категории — «мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг)» и «государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)». Причём отличие данных категорий состояло в конкретизации во второй категории субъектов, ответственных за осуществление экологического мониторинга.

В контексте ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ (в предыдущей редакции, действие которой длилось до конца 2011 года) мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) — комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

В то же время государственный мониторинг окружающей среды (ГЭМ) трактовался как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Что же касается особенностей процессуального порядка проведения и типологии разграничения экологического мониторинга, то правовая норма, утратившая сегодня свою силу, не баловала полнотой содержания.

В частности, ст. 63 всё того же закона неоднозначно интерпретировала адресацию субъектов правового регулирования к неким законам и подзаконным актам, устанавливающим порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды.

Не было и чёткого понятия локального экологического мониторинга (ЛЭМ) в системе нормативного регулирования правоотношений. В связи с чем проблема определений и разграничений понятий «государственный экологический мониторинг» и «локальный экологический мониторинг» обретает особый статус с внедрением региональных постановлений правительств, а также иных органов государственной власти.

Что в свою очередь конкретизирует порядок проведения природопользователями, ведущих хозяйственную деятельность на территории конкретного субъекта Российской Федерации, мероприятий, входящих в состав ЛЭМ.

Бразды управы

Обретя легальные полномочия, региональное нормотворчество активно включилось в регулятивные процессы мониторинга и возложило на природопользователей дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством, обязанности.

Примером подобной активизации стало Постановление Правительства ХМАО — Югры от 23.12.2011 № 485-п «О системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры», а также Постановление Правительства ЯНАО от 14.02.2013 № 56-П «О территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».

В данном случае региональная нормативная эпопея стала развиваться по невыгодному для персонажей сценарию. Недропользователи, имеющие лицензионные участки на территориях российского государства стали заложниками обязательств поведению ЛЭМ и получили абсолютноненужное бремя.

Хотя само по себе навязывание данных обязательств как для отдельных групп природопользователей, так и общности хозяйственников, чья деятельность сопряжена с использованием природных ресурсов и оказанием негативного воздействия на окружающую среду, противоречит положениям федерального законодательства. Со вступлением в силу в январе 2012 г. изменений в Федеральном законе № 7-ФЗ категория «мониторинг окружающей среды» прекратила своё существование, а понятие «государственный экологический мониторинг» фактически обрело специального субъекта осуществления образующего его комплекса мероприятий.

Справка

По информации общественных природоохранных организаций, из-за износа оборудования ежегодно происходит более 25 000 аварийных разливов, из которых не более 5 000 оказываются в поле зрения надзорных органов. При этом в окружающую среду, по информации нефтедобывающих компаний, ежегодно попадает не более 10 000т нефти и нефтепродуктов, а по различным экспертным оценкам общественных природоохранных организаций — более 1,5 млн т.

Личина термина

Культ терминологии по-прежнему господствует в законодательной литературе, и предстаёт перед обывателем в различных ипостасях. Приписными истинами законодательства оперируют все и вся, не всегда вдаваясь в содержание дефиниции и правильности её применения.

Всё тот же ГЭМ (государственный мониторинг окружающей среды) в контексте ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ представлен в виде комплексных наблюдений за состоянием окружающей среды, а также компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды.

Согласно трактату правовых источников, в компетенцию государственных органов страны входит установление порядка осуществления ГЭМ. Однако вертикаль власти правомочна лишь участвовать в осуществлении государственного мониторинга окружающей сре

ды с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

Ввиду этого полномочие органов государственной власти субъектов страны по формированию и обеспечению функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации является составной частью полномочия по осуществлению ГЭМ. Но и тут есть явные неувязки.

Сам процесс проведения ГЭМ, порядок формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта российской Федерации, устанавливается органами государственной власти, о полномочиях которых, к сожалению, почему-то в разрезе данного повествования нет ни слова в Федеральном законе № 7-ФЗ.

Тогда напрашивается вопрос: где искать концы содержательного регламента ГЭМ? Масса противоречий в иносказании законодательных терминов и комментариев к ним порождает ошибки и заблуждения недропользователей.

Кабала и волокита

В рамках действующего правового поля буква закона утверждает, что в сфере ГЭМ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительно организационно-распорядительными полномочиями.

Что же касается полномочий по нормативному правовому регулированию порядка осуществления ГЭМ, то ими обладают только органы государственной власти российской Федерации. Тем не менее, в разрезе региональных интересов юридического характера, не мудрена практика издавать нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления ЛЭМ природопользователями, расположенными на той или иной территории страны.

Примечательно то, что указанный порядок может быть весьма специфическим в зависимости от «территориальных» особенностей субъекта Российской Федерации и желания уполномоченного органа максимально регламентировать обязанности природопользователей, искусственно создаваемых для целей обеспечения информационного наполнения фондов данных территориальных систем экологического мониторинга.

Примером законотворческих перипетий можно считать п. 14 Положения об организации локального экологического мониторинга в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, утвержденного Постановлением № 485-п.

По данному документу проект ЛЭМ утверждается руководителем организации, владеющей лицензией на право пользовании участком, согласовывается в соответствии с законодательством в области мониторинга окружающей среды и подлежит обязательному согласованию с Департаментом экологии Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

Тут же руководствуясь пп. 68, 70 Положения о ЛЭМ, результаты исследований текущей загрязненности компонентов природной среды в соответствии со сроками и по формам, определенным в соответствующей таблице этого же положения, представляются с использованием системы информационного обмена «Электронные протоколы КХА».

Сводная информация по техногенной нагрузке на окружающую среду в соответствии со сроками и по форме, определённой также таблоидом положения, представляется посредством веб-сервиса «Техноген» или посредством передачи в Департамент сводной информации в XSD-форматах информационного обмена. Однако цепочка на этом не прерывается, и уже уполномоченный орган передаёт результаты исследований текущей загрязнённости компонентов природной среды в границах лицензионных участков недр в Единый государственный фонд данных.

Подобная схема и штамповка таких постановлений региональных правительств являет собой не что иное как открытое перераспределение ролей с материальным подтекстом. Когда перенос бремени осуществления дорогостоящих наблюдений за состоянием объектов природной среды с плеч региональных органов исполнительной власти на плечи хозяйствующих субъектов налицо.

При этом подтверждением специфики субъектов ГЭМ являются положения ст. 63 Федерального закона № 7-ФЗ, в соответствии с которыми ГЭМ осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством:

— создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем Единой системы государственного экологического мониторинга (далее — ЕСГЭМ);

— создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти Государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (далее — ГФДГЭМ).

А между тем, в отдельных подзаконных нормативных правовых актах определена компетенция органов исполнительной власти в области осуществления ГЭМ, в частности его различных видов (Таблица1). С приходом в 2012 г. Федерального закона № 7-ФЗ и введением ст. 63.1 и 63.2 фантом процессуальной фобии приобрёл некоторые очертания, и установил требования к созданию и ведению ЕСГЭМ и ГФДГЭМ. Согласно ст. 63.2, ГФДГЭМ является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и содержит:

• информацию, содержащуюся в базах данных подсистем ЕСГЭМ;
• результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;
• данные государственного учёта объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Установленный факт, что обязанность хозяйствующих субъектов по осуществлению производственного контроля за соблюдением требований природоохранного законодательства (производственного экологического контроля (далее — ПЭК)) с каждым годом обрастает новыми контроллерами посредством федеральных законов, таких как Федеральный закон № 7-ФЗ, Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 25.06.2012), Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) и прочие.

Более того, в соответствии с п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение ПЭК, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты ПЭк в соответствующий орган государственного надзора.

И именно результаты ПЭК являются
информацией, используемой уполномоченными органами исполнительной власти для формирования ГФДГЭМ.
Как же быть? Ведь Положение о единой государственной системе экологического мониторинга, утвержденное Приказом Минприроды России от 09.02.1995 № 49, в соответствии с которым на территориальном уровне должны функционировать локальные системы экологического мониторинга, организация которых осуществляется субъектами хозяйственной деятельности, противоречит нормам ст. 63, 63.1, 63.2 Федерального закона № 7-ФЗ.

Вот и получается, что абсолютно любые нормативные правовые акты регионального уровня, которые устанавливают порядок осуществления природопользователями ЛЭМ, требования к составу мероприятий, проводимых в рамках данного мониторинга, и особенности их согласования вступают в очевидное противоречие с положениями Федерального закона № 7-ФЗ, не предусматривающими иных обязанностей природопользователей, связанных с наблюдением за состоянием окружающей среды, являющейся объектом воздействия хозяйственной деятельности, кроме обязанности по осуществлению ПЭК.

Очевидные противоречия федерального и регионального нормотворчества стали частью деятельности нашего общества. А значит, получается палка о двух концах, когда закон как дышло — как захотел, так и вышло!

Текст: Елена Вашкевич