Лицензионные участки по заявительному принципу. Плюсы и минусы

Упрощённый механизм получения лицензионных участков действует в России уже больше 7 лет. Так называемый заявительный принцип власти решили внедрить для повышения уровня геологической изученности обширных государственных территорий.

Как показала практика, возможность получить право пользования недрами в обход аукционам имеет как достоинства, так и недостатки. Как изменилась сфера недропользования после нововведения?

Прорыв юниорных компаний — большой плюс

Приказ № 583, разрешивший подавать заявки на пользование недрами без аукционов, вступил в силу в 2014 году. В первую очередь, в России планировали увеличить масштабы геологоразведки на «рискованных» площадях — участках с низкой степенью изученности и высокой вероятностью отрицательного результата.

Облёгченный доступ к лицензионным участкам получили «разнокалиберные» недропользователи. И немалая доля пришлась на малоопытных соискателей, ставших первопроходцами в ещё не сформированном юниорном геолого-разведочном бизнесе.

С течением времени заявительным принципом стало интересоваться всё больше и больше предпринимателей. Динамику роста популярности инструмента проще объяснить статистическими данными. По сведениям ФГБУ ЦНИГРИ, с момента вступления в силу приказа недропользователям в сумме было выдано свыше 4 тысяч лицензий, и с каждым годом цифра росла в геометрической прогрессии. Пока рекордным можно назвать 2020 год с результатом в порядка 1 400 лицензий, но, вероятно, 2021-ый обгонит прошлогодний результат.

Более детальные данные предоставили Роснедра в рамках весеннего форума «НЕДРА-2021. Изучение. Разведка. Добыча». Согласно статистике Федерального агентства по недропользованию, в стартовом 2014 году недропользователи подали 281 заявку, по итогам которых была выдана 41 лицензия. А, к примеру, за 2017 год пришлось обработать уже 1265 заявок, лицензии выданы по 395 из них. В 2020 году, рассказали в Роснедрах, компании оформили 3698 заявок, на основе которых получили 1459 лицензий на право пользования участками.

Важный момент: 66% заявок пришлось на участки с россыпным золотом, расположенные на территории Сибири и Дальнего Востока. И только 19% заявок касаются коренных золоторудных месторождений.

По данным Роснедр, всего к весне 2021 года недропользователи подали свыше 13 200 заявок, на руки было выдано более 4 800 лицензий.

В ФГКУ «Росгеолэкспертиза», в свою очередь, представили отчёт о поступивших на экспертизу проектах, разработанных после получения лицензий по заявительному принципу. Замдиректора по экспертизе проектов геологического изучения недр ведомства Лариса Ламбева сообщила в рамках форума, что с момента вступления в силу приказа №583 и до 1 марта 2021 года поступило 3 477 проектов. Для сравнения, в 2015 году сотрудники ФГКУ «Росгеолэкспертиза» приняли всего 112 проектов. Прошлый год также установил абсолютный рекорд — 1 189 проектов.

За весь период действия заявительного принципа в учреждении выдали 3 194 заключения, из них 370 — отрицательные. И вновь подавляющее большинство проектов касается геологического изучения россыпных участков. Так, в 2020 году их доля в общем «портфеле» экспертиз достигала 76%. В лидеры среди заявителей выбились недропользователи Амурской области — на их долю пришлось 22%. Остальные регионы распределись следующим образом: Якутия (13%), Бурятия (11%), Хабаровский край (11%) и Забайкальский край (9%).

Суммарная инвестиционная стоимость проектов, получивших положительное заключение за весь срок действия упрощённого механизма получения лицензий, достигла 182,6 млрд рублей.

Востребованность заявительного принципа видна невооружённым взглядом. Более того, российские профильные структуры отмечают реальный эффект от внедрения механизма. Начальник управления геологии ТПИ Роснедр Алексей Руднев в ходе форума сообщил, что упрощённый доступ к участкам позволил открыть около 145 новых месторождений, из них 86 — россыпные участки, 6 — золоторудные месторождения. Компании в сумме поставили на госбаланс 35 т коренного золота и 17 т россыпного золота.

Г-н Руднев в своём выступлении подчёркивал, что большая часть открытых участков относится к небольшим площадям с относительно простым геологическим строением, которые можно было изучить в короткие сроки. И основной вклад в расширение «золотого резерва» за счёт нового механизма внесли как раз таки представители юниорного бизнеса.

Подробнее по теме — в статье «Золотая «молодёжь»: успех юниорных компаний».

Заявки на пользование недрами

Обратная сторона монеты такова, что заявительный принцип открыл двери в недропользовательскую сферу предпринимателям, слабо разбирающимся в выбранном направлении. Ещё в 2019 году мы писали о том, что профильные ведомства регионального уровня столкнулись с наплывом заявок, которым не было дано свершиться в связи с законодательной безграмотностью соискателей.

Казалось бы, инструмент, который изначально казался простым, на деле оказался не под силу некоторым юниорам. Представители Департамента по недропользованию по ЦСО («Центрсибнедра») в рамках форума «МИНГЕО Сибирь-2019» говорили о том, что 9 из 10 компаний, подающих заявку, получают отказы из-за того, что не понимают, как правильно оформлять документацию.

Более того, многие из тех, кто всё-таки получил лицензию, не смогли прийти к реальным результатам. Опять же, в рамках форума, но уже в этом году в Департаменте представили внутреннюю статистику по отдельным регионам России, демонстрирующую слабый эффект от выдачи лицензий. К примеру, в Красноярском крае за 2020 год из 116 лицензий только по 9 были совершены фактические открытия.

Прошлогоднюю статистику по Иркутской области тоже нельзя назвать оптимистичной: из 56 полученных лицензий увенчались успехом всего 7 штук. В Хакасии за 2020-ый было выдано 19 лицензий, и только по двум из них недропользователи смогли достичь реальных результатов.

Общая доля «успешных» лицензий составила всего 6,3% среди всех выданных лицензий в период с 2016 года до весны 2021 года (данные по Красноярскому краю, Иркутской области, Томской области, Хакасии и Тывы).

«Условно статистика касательно выдачи лицензий по заявительному принципу выявила две основные категории компаний-заявителей. К первой можно отнести авторитетные, серьёзные компании, которые, как правило, давно присутствуют на рынке. Ко второй — молодых, недавно образованных, но грамотных и ответственных недропользователей. Пресловутые 6,3% принесли Центрально-Сибирскому округу именно эти категории.

К сожалению, примерно четверть лицензий получили спекулянты и дилетанты. Спекулянты — это те, кто берут лицензию без подтверждённых ресурсов и запасов, а затем выставляют участок на продажу в интернете якобы с большими запасами. Дилетанты получают лицензию и, не оформив ни лес, ни землю, без проведения геологоразведки сразу завозят на участок технику и начинают добычу», — высказывался замначальника «Центрсибнедр» Иван Курбатов.

Вероятно, усилить эффект от инструмента можно было бы путём «просвещения», поскольку многих заявителей приходится отсекать на стадии принятия заявки. Как отмечал в ходе форума «НЕДРА-2021. Изучение. Разведка. Добыча» начальник управления геологии ТПИ Роснедр Алексей Руднев, основная причина отказов — нарушение методики проведения геолого-разведочных работ. В частности, в агентстве часто встречаются с несоответствием границ участков работ границам геологического отвода, с необоснованностью параметров сети горно-буровых работ, а также с отсутствием детализации выделенных участков.

Представитель ФГКУ «Росгеолэкспертиза» г-жа Ламбева также упоминала самые частые ошибки и нарушения при предоставлении проектов по лицензиям, выданным по заявительному принципу. В первую очередь недропользователи не соблюдают требования правил подготовки проектной документации и не следуют установленным положениям о порядке проведения работ по этапам и стадиям. Также компании совершают ошибки при формировании методических рекомендаций по использованию классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов ТПИ и т. п.

«Очень часто к нам приносят проекты практически с нулевой изученностью, говоря об отсутствии каких-либо сведений. Недропользователи либо не хотят пользоваться литературными и фондовыми материалами по геологической изученности участка, либо не знают, как ими пользоваться. Это всегда большая проблема — гораздо легче скачать из интернета доступные источники вместо того, чтобы проработать имеющиеся фондовые данные», — сказала Лариса Ламбева.

Мораторий на добычу

Как мы уже сказали, заявительный принцип больше пришёлся по душе россыпникам. С момента начала действия приказа № 583 наибольшая активность была зафиксирована в исконно «старательских» регионах ДФО и СФО, что, в свою очередь, негативно отразилось на экологической обстановке этих округов.

Местные жители, экологи и чиновники стали замечать заметный «рост» загрязнения рек и небезосновательно связали тенденцию с растущими оборотами деятельности старателей, получивших участки с помощью заявительного принципа.

На Дальнем Востоке и в Сибири забили тревогу, когда уровень загрязнения подошёл к антирекордным показателям. Напомним, данные мониторинга экологов за 15 мая — 15 октября 2020 года показали, что в дальневосточных регионах обнаружено 205 случаев загрязнения рек, которые находятся ниже золотоносных участков. Общая протяжённость загрязнённых территорий достигла около 6650 км.

Экологи посчитали ухудшение ситуации с водоёмами настоящей экологической катастрофой. В начале 2021-ого активисты даже потребовали ввести 10-летний мораторий на выдачу новых россыпных участков в районах ещё не тронутых рек.

Ярче всего проблема загрязнения рек от добычи россыпей проявилась в Приамурье. Местные власти в открытую обвинили заявительный принцип в ухудшении экологической обстановки:

«По нашему мнению, рост случаев загрязнения водотоков напрямую связан со значительным увеличением количества выданных поисковых лицензий по заявительному принципу, позволяющих недобросовестным недропользователям вести хищническую разработку месторождений россыпного золота на стадии проведения геолого-разведочных работ, влекущую за собой причинение существенного вреда окружающей среде», — цитировала в августе этого года пресс-служба Минприроды Амурской области слова замминистра Елены Гороженко.

В прошлом месяце главы пяти субъектов Амурского бассейна подписали меморандум о сохранении экосистемы реки Амур. В том числе чиновники всерьёз рассматривают введение ограничений на выдачу лицензий на поиск россыпных месторождений.

Недавно по поручению губернатора Амурской области Минприроды дальневосточного региона отправило предложение в адрес Правительства РФ с просьбой ввести на следующие 5 лет запрет на выдачу лицензий для геологического изучения золотоносных участков.

Отметим, что аналогичные ограничения уже действуют в северных районах Кемеровской области. Жители Горной Шории ещё с 2018 года начали жаловаться местным и региональным властям на сильное загрязнение водоёмов в районах золотодобычи старательских артелей. И некоторые из золотодобытчиков получили право на свою деятельность в рамках заявительного принципа.

После череды протестов и акций по поводу «варварской золотодобычи» население северных районов Кузбасса всё-таки добились своего. К делу подключились региональные власти: чиновники обратились к Росприроднадзору, Минприроды и в итоге вышли на Роснедра. В результате летом 2020 года ведомство временно остановило выдачу лицензий по заявительному принципу во избежание загрязнения рек от деятельности старателей.

Что мы имеем в итоге? С одной стороны, альтернатива аукционной формы получения лицензий послужила мощным толчком для развития юниорного геолого-разведочного бизнеса. С другой стороны, инструмент «наплодил» массу старательских артелей, усугубив экологическую ситуацию в ключевых районах россыпной золотодобычи.

Как и остальные законодательные инициативы, в приказ № 583 уже несколько раз вносили корректировки. И в будущем документ будут «оттачивать» с учётом всех негативных факторов, выявленных за время действия заявительного принципа.